И вот теперь, когда одна Дума ушла на каникулы, а другая еще не пришла, когда Евро-2016 и Wimbledon закончились, а Олимпиада в Рио и US Open еще не начались, можно и нужно, наконец, посвятить время изучению законопроекта, о котором так много? нет, так мало говорят заинтересованные лица, включая коллег. Именно об этом документе здесь и в дальнейших наших публикациях пойдет речь. Присоединиться к обсуждению могут все желающие.
Проект № 1106182-6 Федерального Закона «О посреднической (агентской) деятельности на рынке сделок с недвижимостью» был внесен в конце июня 2016 депутатами Государственной Думы Д.В.Ушаковым, М.В.Емельяновым, А.В.Руденко и С.А.Дорониным (но почему-то без участия депутата Е.Николаевой, начинавшей его публичное обоснование еще в прошлом году – см. нашу публикацию.
Ознакомиться с текстом законопроекта.
Искушенные в работе с поисковыми системами смогут найти также и пояснительную записку к законопроекту, и заключение Правительства РФ на этот законопроект № 2907п-П13 от 27.04.2016.
С последнего (заключения Правительства) и начнем.
Абзацы 3-й и 4-й Заключения содержат принципиально важное замечание, а именно:
«Однако введение обязательного членства в саморегулируемых организациях в отдельных отраслях экономики представляется возможным, когда существует и доказана объективная необходимость изменения модели регулирования профессиональной или предпринимательской деятельности, имеются основания для принятия отраслью модели обязательного саморегулирования, а деятельность субъекта профессиональной или предпринимательской деятельности характеризуется высокой степенью потенциальной опасности нанесения при ее осуществлении ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан.
Указанная позиция отражена также в Концепции совершенствования механизмов саморегулирования, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. №2776-р, в которой содержатся основные подходы к использованию регуляторного механизма саморегулируемых организаций.»
Открыв упомянутую Концепцию, читаем, например, в разделе 2. Саморегулируемые организации с обязательным членством (обязательное саморегулирование):
«…В то же время анализ результатов деятельности саморегулируемых организаций с обязательным членством указывает на то, что во многих случаях замена произведена лишь формально.
Введение обязательного саморегулирования не должно сводить деятельность саморегулируемых организаций к созданию организации, лишь формально отвечающей за допуск хозяйствующих субъектов на рынок или в профессию, при условии сохранения всех полномочий по регулированию рынка в компетенции органов исполнительной власти.
Реализация формального подхода может привести к возникновению излишней административной нагрузки, дублированию отдельных функций, осуществляемых одновременно саморегулируемой организацией и федеральным органом исполнительной власти - отраслевым регулятором, воспрепятствовать созданию стимулов к выработке и установлению общих правил для непосредственных участников рынка. Указанное происходит в силу того, что совокупная административная нагрузка на членов саморегулируемой организации фактически остается неизменной, правоустановление допускается лишь в контексте установленных нормативными правовыми актами всех уровней жестких ограничений. В подобных условиях, учитывая ограниченные ресурсы саморегулируемой организации, стимулы к организации стандартизации деятельности и, следовательно, к осуществлению эффективного контроля за своими членами у саморегулируемой организации являются низкими.
Кроме того, прямое воспроизведение в рамках проектируемых отраслевых систем саморегулирования действовавших ранее и признанных обществом недостаточно эффективными требований, как правило, не способно дать ожидаемого положительного эффекта в части повышения добросовестности и компетентности хозяйствующих субъектов.
На сегодняшний день вне зависимости от отраслевой специфики в большинстве сфер, для которых законодательно закреплено требование об обязательном членстве в саморегулируемых организациях, наблюдается ряд объективных недостатков, связанных с более высокими в сравнении с иными режимами регулирования финансовыми затратами на вступление и поддержание членства в саморегулируемой организации, низкой эффективностью исполнения саморегулируемыми организациями возложенных на них законодательством Российской Федерации функций, невостребованностью механизмов имущественной ответственности на практике, низкой информированностью потребителей товаров (работ, услуг) о возможностях и потенциальных преимуществах саморегулирования.»
Или читаем в разделе 4. Основные результаты функционирования института саморегулирования:
«…Фактически сложившаяся система отступления от базовых принципов саморегулирования допускает возможность создания систем квазисаморегулирования, во многих элементах похожих на критикуемую и объективно не оправдавшую себя систему лицензирования в ряде ведущих отраслей экономики, что, по сути, увеличивает административную нагрузку на рынок, одновременно ухудшая качество регулирования.
…Существует ряд саморегулируемых организаций, подход к разработке стандартов которых является сугубо формальным. Нормы таких документов попросту дублируют положения федеральных законов и (или) стандартов, стандарты содержат лишь общие декларативные положения, не оказывающие существенного влияния на характер и принципы осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности.
Проблема недостаточности у саморегулируемых организаций стимулов к выработке отраслевых стандартов деятельности является комплексной и связана с отмечаемым несоответствием базовых функций и принципов саморегулирования целям введения обязательного членства в саморегулируемых организациях в отрасли или виде деятельности, которое в ряде случаев привело к сведению деятельности саморегулируемых организаций к формальному допуску хозяйствующих субъектов на рынок или в профессию.
Кроме того, развитие стандартизации зависит от решения проблемы организации коллективных действий, которая возникает вследствие издержек ведения переговоров и достижения соглашений, а также затруднений в осуществлении взаимовыгодных коллективных действий из-за возможности получения отдельными субъектами выгод без участия в общих издержках.
…Формально функции по контролю за деятельностью участников рынка осуществляются во всех саморегулируемых организациях. Однако в ситуации недостаточно эффективного выполнения функции по выработке отраслевых стандартов деятельности и правил предпринимательской и профессиональной деятельности, а также объективного нежелания саморегулируемых организаций терять своих членов вследствие применения к ним мер дисциплинарного воздействия и наличия конфликта интересов контроль зачастую сводится лишь к проверке исполнения ряда формальных требований законодательства Российской Федерации или попросту проверке наличия определенного набора документов.
Однако даже в случаях, если федеральным законом предусматривается обязательное членство в саморегулируемой организации, государство не всегда отказывается от осуществления прямого контроля (надзора) за членами такой организации. Контрольные полномочия саморегулируемой организации в таком случае являются дублирующими по отношению к государственным полномочиям.
Эффективная реализация контрольных полномочий саморегулируемой организации возможна только в случае четкого разделения предметов государственного контроля (надзора) и контроля со стороны саморегулируемых организаций.
В-третьих, недостатком является неэффективность механизмов обеспечения имущественной ответственности субъектов саморегулирования перед потребителями, неразвитость практики работы с жалобами и внесудебного урегулирования споров, а также низкая информированность потребителей товаров (работ, услуг) о возможностях и преимуществах саморегулирования.
В большинстве отраслей, в которых применяются механизмы саморегулирования, сформированы в установленном законодательством Российской Федерации порядке компенсационные фонды саморегулируемых организаций и используются механизмы страхования ответственности субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности. Вместе с тем, практически полное отсутствие фактов выплат из компенсационных фондов саморегулируемых организаций не дает оснований говорить об эффективности применения указанного механизма. Компенсация ущерба осуществляется только в случае наступления страхового случая, признанного страховой организацией, либо по решению суда. Возможности участия саморегулируемой организации в указанном процессе крайне ограничены.
Система индивидуального и коллективного страхования членов саморегулируемой организации характеризуется практически полным отсутствием выплат по договорам страхования гражданской ответственности по требованиям заказчиков к членам саморегулируемой организации и многократным превышением объема страховых премий над суммой страховых выплат.»
Дальнейшее чтение упомянутой Концепции (всего 44 страницы) и упомянутого Заключения (всего 2 страницы) дает еще большее представление о качестве подготовленного законопроекта с точки зрения целесообразности применения к риелторской деятельности механизма СРО вообще, и в том специфическом виде, в каком он представлен в законопроекте, в особенности.
Становится (более) понятным, почему Заключение завершается формулировкой: «На основании изложенного Правительство Российской Федерации не поддерживает представленный законопроект».